隨著 1949 年台海兩岸的軍事對峙，加上 1950 年美國藉韓戰介入台海事務，而讓中國處於長期的分裂狀態。兩岸一向各自宣稱代表中國唯一的合法政府，由於中華人民共和國逐漸獲得國際社會的認可，使得由中國國民黨代表的中華民國政府，不但陸續被排除在國際組織之外，也面臨了台灣內部黨內、黨外的政治壓力，因而依據“動員戡亂臨時條款”，透過“中央民意代表增額選舉”，擴大政治參與的途徑來加以抒解。不過，長期以來以由大陸地區選出的第一屆中央民意代表所塑造代表中國“法統”的象徵，也隨著資深中央民代無法避免的的日漸凋零，台灣的憲政改革就成為 1980 年代中期以後，國民黨欲維持執政的正當性，而不得不採取的政治選擇。
蔣經國於 1988 年辭世前的掌權期間，雖然沒有推動任何憲政改革的事跡，但是他奠定“ 法統在法不在人”的決定，不僅確定了台灣朝向民主改革不可逆轉的方向；同時，在他執政後期 逐步開始自由化的改革，包括開放黨禁、宣佈解嚴、開放赴中國大陸探親，開放報禁等；再加上他不斷宣示“自己是台灣人，也是中國人”所形塑的社會氛圍，對繼任者李登輝主導所開展的憲政改革，不可否認，確實形成某種難以逾越的框架。最明顯的證據是，“ 增修條文”前言所明文揭示的 “ 為因應國家統一前之需要 ” 文字，體現出了 “ 一個中國 ” 的精神，也為 90 年代中期以前兩岸關係的順利開展，提供了善意與互信的條件。
台灣自 1991 年展開以憲法增修條文的形式所推動的憲政改革，無論從憲政改革的程序或修改內容的實體（請參見附錄）來說，前者，係根據 1946 年憲法第 174 條規定的程序進行，後者，絕大部分都與政府組織與職權調整為主。雖然就憲政學理的定義來看，可以說完全符合 “ 修憲 ” 的一般性意義，是指在不變動憲法基本原理的前提下，根據憲法所規定的修憲程序，進行 “ 部分條文 ” 的修改，而且這些修改，又有相當的部分，是基於內、外情勢變化，所不得不做出的因應調整，同時， 2000 年發生高度爭議的第五次憲法增修條文，也被司法院大法官會議援引 “ 修憲界線論 ” 宣告無效。按照正常的狀況，台灣內部的憲政改革，應不置於導致兩岸關係的倒退與緊張。
但是隨著台灣憲政改革的持續推動，兩岸關係卻也逐漸轉向敏感與緊張的發展。一方面是中國大陸領導階層開始疑慮台灣憲政改革所隱喻台灣獨立的傾向， 例如 “ 總統直選 ” 就曾被認為是台獨的作法，而遭到大陸當局的嚴加批判；另一方面，民進黨也有意地凸顯台灣憲政改革與主權獨立的意涵，例如 1997 年 4 月時任民進黨政策會執行長，亦為現任立法委員郭正亮便投書媒體指出： “ 就國際情勢來說， … 中共必將運用此一機會，向全界推銷 ‘ 一國兩制 ' 構想， … 所以此時台灣必須採取適切行動， … 反擊中共 ‘ 一國兩制 ' 的最佳策略，正是公民投票修憲。 ” 民進黨甚至連公投日期，都決定在香港回歸中國之前的 6 月 28 日 。
尤其令大陸當局難以忍受的是， 1996 年以後台灣領導人李登輝台獨立場的日趨明晰，台灣每一次憲政改革的運作，都牽動著兩岸關係裡緊繃的神經。 2000 年陳水扁繼任台灣領導人之後，雖然提出 “ 四不一沒有 ” 的宣示，讓外弛內張的兩岸關係獲得暫時的舒緩，卻得到大陸當局 “ 聽其言、觀其行 ” 的冷淡回應。在朝野對峙與政績不彰的困境中，又面臨 “ 連宋配 ” 的挑戰，陳水扁為了贏得連任、延續政權的目的，終於還是放棄了 “ 新中間路線 ” ，重回台獨基本教義派的懷抱， 2004 年 3 月 20 日 的 “ 防禦性公民投票 ” ，可以說是象徵 “ 台灣（主權）獨立 ” 的經典操作案例。
換句話說，台灣憲政改革的程序與實體，雖然都在憲政學理所界定的 “ 修憲 ” 範疇內，台灣方面的領導人也多次公開說明憲政改革的性質是 “ 修憲 ” ，但從 1996 年李登輝當選直接民選的總統後，就開始在語意上重新詮釋 “ 修憲 ” 的結果。因為 從政治效果的觀點看來，一部新憲法的確要比一部修改了的舊憲法有更大的象徵性意義，就比較適合於宣告與過去決裂，但受限於台灣內、外政治環境的限制而不可得。當然就只能轉而訴求 “ 即使當憲法所規定的修改程序得到遵守之際，它也可能導致一部新憲法的產生 ” 的概念。 也就是一方面模糊 “ 修憲 ” 與 “ 制憲 ” 的區隔 ，一方面則不斷賦予 “ 修憲 ” 形式所帶來 “ 制憲 ” 效果的意涵 。 從國會全面改選、總統直選、凍結台灣省自治選舉、廢除國民大會乃至公投入憲，一路走來，民進黨提出而被李登輝接收的政治議題，均被獨派人士視為向 “ 新憲法、新國家 ” 目標邁進的各個里程碑。這些舉措自不免被大陸領導當局視為 “ 漸進式台獨 ” ，對兩岸關係產生負面的衝擊，當然也是難以避免的結果了， 2005 年 3 月全國人大通過 “ 反國家分裂法 ” ，則是大陸當局 向少數台獨分裂勢力劃下紅線的最明確宣示 。
陳水扁於 2003 年後 多次公開宣佈 “2008 年卸任前，會交給台灣人民、國家一部合時、合身、合用的新憲法 ” ， 親綠的法政菁英分別草擬了以 “ 總統制 ” 與 “ 內閣制 ” 為核心的兩部憲法草案，原本預定於今 (2005) 年 9 月 24 日舉辦的憲政研討會中公諸於世，並由民進黨於 10 月 4 日 舉行的中執會中定案。不過，由於研討會當天陳水扁出席致詞時，突然又拋出「是否該認真思考領土問題，並予以必要處理」的說法，再度迫使民進黨延宕了前述的憲改進程。
民進黨迄今尚未就未來政府體制的定位做出最後決策，因此，陳水扁曾經定下 “ 2006 年 12 月 10 日 公投催生新憲法 ” 的時間表，已經確定無法實現，但是，這兩部憲法草案的內容，對政府制度的選擇雖有差異，但共同的特點是：
一、廢止 “ 增修條文 ” ，以逕行 “ 修改本文 ” 的修憲方式為之；
二、刪除 “ 國民大會 ” 專章，及 “ 省自治 ” 的相關條文；
三、公民投票入憲；
四、廢除考試院、監察院，改採三權分立。
這些憲改方案的內容，再一次赤裸裸地暴露出民進黨對憲政改革的基本心態，說穿了就是 “ 新憲法、新國家 ” ，主張 “ 台獨 ” 的本質不變，仍然（暫時）採取 “ 借（中華民國）殼上市 ” 的策略，卻讓 “ 法理台獨 ” 獲得更大的論述與想像空間。
雖然陳水扁與民進黨重施故技，意圖操弄憲政改革，來獲取政治利益，但是由於憲政改革環境條件已經發生重大改變，台灣憲政改革的前景，恐怕難以延續過去的動能。
一、由於 2005 年第七次憲法增修條文將修憲程序修正為兩階段，第一階段為 “ 須經立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案 ” 。換言之，提出憲法修正案的高門檻，使得在缺乏朝野政黨對修憲案內容具有高度共識的情形下，修憲案根本無法跨初立法院大門。事實上，中國國民黨主席馬英九在 2005 年 12 月 25 日 發表 ( 邁向正常的民主社會 —— 紀念中華民國行憲 58 週年 ) 專文中，已經明確的表達了 “ 當前的要務是行憲，而非修憲 ” 的嚴正立場，將不可能再隨民進黨起舞 。
二、其次，修憲案尚須通過第二階段的程序： “ 經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數 ” ，而此一規定雖然是 “ 公民投票入憲 ” 的體現，但無論從 2004 年兩項 320 公投實施的結果，均未跨過 50% 的投票率門檻，或是 2005 年在性質上屬於複決憲法修正案的任務型國民大會代表選舉，只有 23% 的投票率，都可以證明 “ 公投入憲 ” 極可能反而成為阻斷修憲的機制。
回顧 1986 年後兩岸關係從和解到緊繃的歷史，確實與台灣當局在國家認同上，日漸偏離了 “ 一個中國 ” 原則有關，台灣憲政改革則在具備現實需要的條件上，成為台灣當局操弄權力、選舉與台獨的工具。未來台灣可能無法再進行任何憲政改革，其實並無礙台灣內部日常政治的運作，但兩岸關係的發展是否就此冰消凍解，仍在於兩岸當局是否具有高度的互信，而互信的基礎便在於 “ 一個中國 ” 的共識。
不可否認，大陸當局對 “ 一個中國 ” 原則的詮釋內容，特別是台灣在由民進黨執政以後，已經有了相當大的改變，但並未獲得民進黨善意的回應。因此，對台灣而言，要將 “ 一個中國 ” 的共識，再度提上可執行的政治議程， 2008 年是否出現政黨二度輪替，是一個重要的轉捩點，然而台灣人民的抉擇到底會是什麼，固然取決於內部藍綠政治版圖的消長，也將視大陸對台灣所產生的影響而定。對大陸而言，追求經濟現代化與和諧社會的目標，應該是 21 世紀初期最重要的國家戰略目標，因此， “ 防獨重於促統 ” 也是一個合理的戰略選擇。 “ 反國家分裂法 ” 是一個防獨的武器，基本上是備而不用的，而大陸經貿實力的提升，以及國際事務影響力的崛起，才是促成兩岸和平統一的關鍵因素。畢竟，孟子曾指出 “ 惟仁者為能以大事小，惟智者為能以小事大 ” 的文化智慧，仍將是兩岸關係發展的前景中，值得兩岸人民與領導當局共同深刻體會的政治智慧。
附錄： 1991 年後台灣七次修憲內容要述
繼 1990 年國事會議後， 第一屆國民大會於 1991 年 4 月舉行第二次臨時會，除 三 讀通過廢止 “ 動員戡亂時期臨時條款 ” 外；並在 “ 不修改憲法本文、不變更五權憲法架構 ” 的原則下，通過 “ 中華民國憲法增修條文 ” 第一條至第十條，同年 5 月 1 日由總統公布，是為第一次增修條文。
一、第一次修憲（ 1991 年）
（一）中央民意代表（國民大會代表、立法委員、監察委員）全面改選； 明定第二屆中央民代產生的法源、名額、選舉方式、選出時間及任期。
（二） 賦予總統發布緊急命令的職權。
（三）中央政府組織調整：設立 國家安全會議及所屬國家安全局、行政院人事行政局。
（四） 賦予特別立法 處理自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之憲法依據。
二、第二次修憲（ 1992 年）
（一） 國民大會代表自第三屆國民大會代表起，每四年改選一次。
（二） 國民大會集會時，得聽取總統國情報告。
（三）總統改由自由地區人民選舉 ，任期改為四年 。
（四）調整國民大會職權：增加司法院、考試院、監察院的人事同意權。
（五）明定司法院大法官組成憲法法庭，審理政黨違憲的解散事項。
（六） 省縣自治法制化。
（七） 基本國策之充實。
三、第三次修憲（ 1994 年）
（一）國民大會常設化：設置議長、副議長。
（二）確立總統 、副總統 改由自由地區人民直接選舉 ；罷免案，則須由國民大會提出，經人民投票同意通過。
（三）總統發依憲法經國民大會或立法院同意任命人員的任免命令，無須行政院院長的副署。
四、第四次修憲（ 1997 年）
（一）調整政府體制為 “ 雙首長制 ” ：
1. 取消立法院對總統任命行政院長的同意權；
2. 增加立法院對行政院的倒閣權；
3. 增加總統於立法院通過倒閣案後，得解散立法院之職權；
4. 行政院提出覆議案時，立法院維持原決議的門檻，降低為全體立法委員二分之一。
（二）總統彈劾案的發動，由監察院改隸立法院。
（三）國家機關的組織員額鬆綁。
（四）立法委員增加為 225 席。
（五）司法院組織調整，並 增列司法預算獨立條款。
（六）停止省級自治（台灣省長、台灣省議會議員）選舉。
（七）基本國策的增修。
五、第五次修憲（ 1999 年）
（一）第三屆國民大會代表及第四屆立法委員任期延長至 2002 年 6 月 30 日 。
（二）第四屆國民大會代表改採比例代表制。
（三）第五屆立法委員任期延長為四年。
（四）基本國策的增修。
六、第六次修憲（ 2000 年）
（一）國民大會虛級化：任務型國民大會，議決總統彈劾案、修憲案、領土變更案。
（二）總統彈劾案、修憲案、領土變更案限由立法院提出。
（三） 副總統缺位時，改由立法院補選。
（四）增加立法院對司法院、考試院、監察院的人事同意權。
（五）總統、副總統之罷免案，改由立法院提出，經人民投票同意通過。
（六）立法院於每年集會時，得聽取總統國情報告。
（七）司法院大法官除法官轉任者外，不適用有關法官終身職待遇之規定。
（八） 基本國策的增修。
七、第七次修憲（ 2005 年）
（一）廢除國民大會。
（二）立法委員自第七屆起減少為 113 席，任期四年，選舉制度改採「單一選區兩票制」。
（三）總統彈劾案的審理，由國民大會改隸司法院（憲法法庭）。
（四）立法院提出之修憲案、領土變更案，交由人民複決。
包括 2006 年 12 月 2 日 陳水扁在面對 2006 年世界台灣人大會年會代表都還曾宣稱： “ 目前在進行中的憲改工程，也要依現有規範進行，這是民主的方式，雖然明知路難走，但要繼續走下去，才能成功。 ”
陳水扁曾多次公開宣示： “ 憲改工程不是修憲或制憲的文字之爭 ” ，但是自己卻大玩文字遊戲。例如他可以在同一場演講中，既主張： “ 以公投決定台灣新憲法的版本及內容，這是制憲而不是修憲 ” ，又可以宣稱： “ 一邊一國也好、公投也好、催生新憲也好，無涉四不一沒有，也不能窄化為統獨爭議 ” 。
2003 年時任民進黨副秘書長的李應元便 指出， ” 不要受名詞所限， 量變造成質變，很多修憲會達到制憲結果 ” 。
李登輝乃依照國民大會之咨請，明令宣告動員戡亂時期於 1991 年 5 月 1 日 零時終止。
第五次修憲內容經司法院大法官會議頒佈釋字第 499 號解釋，以 “ 程序違背公開透明原則…，其瑕疵已達明顯重大之程度，違反修憲條文發生效力之基本規範；其中…內容並與憲法中具有本質重要性而為規範秩序賴以存立之基礎，產生規範衝突，為自由民主憲政秩序所不許 ” 為由，而宣告其 “ 自本解釋公布之日起失其效力 ” 。 |
